薛涛：“十四五”固废行业规划与产业趋势前瞻

本文为薛涛在2020（第十四届）固废战略论坛上的演讲内容整理，全文约2万字，阅读需40分钟。附40分钟演讲视频和论坛相关热文链接，对“十三五”固废各细分领域市场发展进行总结，并结合近年来关键政策走向，对“十四五”的产业趋势进行前瞻，力求在“十四五”开局之年为企业的规划布局提示风险、发掘机会、寻找路径。

来源：中国固废网         整理：E20研究院

薛涛

2020年12月20日，E20研究院执行院长、湖南大学兼职教授薛涛在“2020(第十四届)固废战略论坛”的报告，题目为 《‘十四五’固废行业规划与产业趋势前瞻》

三分钟要览速读

1.在发掘规划所带来的市场机会时，既要尊重政策的威严，也要敬畏市场的力量；识别政策发起源部委，有助于理解政策中内容推进的优先级及落地可能性；市场的力量是央地政府与企业博弈后“用脚投票”的结果；

2.多文件交叉演算，有助于市场空间测算及识别是否能够真正释放；“约束性指标”对应近期直接释放市场空间，“预期性指标”对应中远期可能释放市场空间；辨明本底值可靠性，才能对市场空间中可及的部分有更清晰的认知；

3.通过大数据分析市场实际运行的状况，我们对PPP为主的市场化商业模式的实操的合规风险按照程度分为合规、合理、可行、不可行；在当前法律法规框架下，严格合规的商业模式只有入库的PPP以及小于3年的政府购买服务，但市场上实际合规比例低得令人吃惊；可用性缺口补助类的运营性项目（b类）仍要使用财政支付，由于其有较强的运营属性、关闭权且有一定比例使用者付费，如果仅仅采用特许经营流程则处在合规性灰度边缘；对于环卫项目而言，捆绑末端运营资产或运营性中转站（b类）的，主要付费模式仍是政府付费，仅采用特许经营已经不合规但存在内在合理性；

4.2020年除了疫情，还是固废历史上最重要的一年，因为这一年，地球上的人造物质总量超过了自然界物质总量，而人造物质的使用还会额外产生20%废物，这就是“无废”必要性凸显背后的根源；

5.垃圾焚烧市场在多因素影响下增速放缓，预计“十四五”期间增速将持续放缓，“十四五”期间垃圾焚烧市场新增市场需求51.8万吨/日，但结合各类政策落地考量，我们预测实际可落地约22.4万吨/日；

6.各地中长期规划中可以看出，未来垃圾焚烧项目将继续走向小型化，大体量的优质项目将越来越少，竞争激烈；同时补贴退坡势不可挡，风险承受力与财政强度不匹配；企业必须开源、节流，有力应对补贴退坡风险；

7.填埋市场由量转质，封场及存量治理需求大增，在补短板要求下，填埋场成为战略资源；“十四五”期间厨余垃圾处理需求2130亿元，但考虑到垃圾分类政策执行水平及推进程度，预计可释放空间330亿元；餐厨垃圾市场逐渐成熟，政策推进稳定，市场持续释放。“十四五”期间总市场空间预计2300亿元，需求已从试点城市转向非试点城市；建筑垃圾治理试点工作进入推广阶段，从35城向全国推开，预计“十四五”期间总市场空间4000亿元，有望释放空间800亿元；危险废物管理持续加码，市场逐渐回归理性，区域产能不匹配想象依旧，处置能力的优化将是“十四五”重点；大宗工业固废在“无废城市”中是三大重点之一，贮存处置趋零增长对综合利用技术提出更高要求，建材化或填充利用依旧是主要资源化出路；

8.环卫市场化持续深入，增速不减；大型地产类物业进军环卫，雷声大、雨点小，市场份额不足2%；长期绑定逻辑下，跳出“市场化率”误区，E20通过重新定义环卫“商占率”来体现真实的环卫企业市场空间，那么，市场化机会的余量空间从40%左右上升到还有67%的空间还可以继续分配；此外，环卫市场“商占”集中度逐年下滑，从39%下降到27%，竞争仍处于白热化，“十四五”或迎来整合期。

前言

（注：随着固废产业的不断发展以及E20研究院产业研究的不断深入，我们的年度报告内容越来越多，数据量越来越大，时间越来越长。限于论坛现场演讲时间有限，无法将全部研究内容整合呈现，故自2017年起，演讲中不及陈述的详细内容均以微信文章方式错后播出，以期为长期支持、关注我们的行业同仁们提供更系统、更详细的讲解。）

此次论坛是薛涛在E20固废战略论坛上的第六次年度报告：

 前情回顾-链接：

序：演讲主题的由来

本次论坛以“内核破茧 共生迭变”为主题，可以说是固废战略论坛品牌历史上主题最有诗意最漂亮的一次（内核破茧 · 共生迭变——2020固废战略论坛在京开幕），而我自己的报告却选择了有史以来最干燥的题目名称，是因为这次的报告以“十四五”规划作为主题确实里面都是干货。在2020年，我们至少参加了十余个环保企业的“十四五”战略规划工作，或深或浅，我们发现环保企业都非常关心下一个五年，在面临各种压力下，公司的发展、机遇及风险在哪里。E20的核心能力之一就是和企业家们一起来分析政策下的市场机会，陪伴环保企业的成长（推荐阅读→傅涛：固废产业的“双百跨越”）。因此此次我们对“十三五”固废各细分领域市场发展进行了总结，并结合近年来一些关键政策走向，对“十四五”的产业趋势进行前瞻，力求在“十四五”开局之年为企业的规划布局起到一定启示作用。

尊重政策的威严

众所周知，生态环保是一个典型的政策拉动型市场，在这样的政策市中求发展，我们如果不尊重政策的威严，就如同盲人在黑暗田野中行走。因此，我们在判断、预测下一个五年、十年甚至更长周期内的产业机会时，首先需要去全面地分析所有相关政策。2020年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称“规划纲要”）发布，是下一步宏观政策走向的最直接体现。此外，我们还要关注的是在国际局势日趋复杂、我国经济发展转型这些制约环保产业的大背景。

我们将其中与生态环境相关（尤其是固废产业相关）的内容提炼出来形成关键词，并在近年出台的相关文件中寻找对应关系以及政策层面未来可能的发展方向，包括土十条、新固废法、“无废城市”、垃圾分类、绿色价格机制等。我们发现政策之间的勾稽关系实际上非常复杂，主要是由于随着人民对美好环境向往的不断提高，生态环境治理问题日趋复杂，往往一个现象背后所涉及到的是多个问题，而各部委出台政策的角度不尽相同，导致多政策之间有交叉、有模糊、有矛盾。此处不赘述，参考阅读E20研究院对“无废城市”建设方案的详细解读可见端倪：

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通过此次系统性的梳理，我们总结出4个在认知政策规划过程中需要注意的角度，供大家参考。

第一，一定要识别政策发起的原部委。这一点决定了政策内被授予的定岗定编的行政权力，来督促规划落地。比如“无废城市”建设试点方案，参与制订的部委较多，最终是由国务院办公厅直接发布，充分体现了该文件的综合性、系统性。但深层挖掘后不难发现，该文件是由生态环境部发起推动，这些都决定了该文件中涉及内容的执行的优先顺序及其落地的可能性及方式，这样的分析有助于我们对下一步工作进行预判。

第二，一定要用多文件进行交叉演算。政策文件众多，且级别相当的时候，即使同为“国发”文件，或同为国务院办公厅文件，但由不同部委推动，使得最终形成的文件互相之间有一定的博弈关系。只有清楚的识别这种“上下”和“左右”的博弈关系，才能在交叉演算当中发现哪些内容会基于发起部门的行政权力而被雷厉风行的落地执行，哪些只是暂时“说说而已”。这是我一直强调的“三大关系”中非常重要的一点，就是部委间的关系。（推荐阅读→薛涛：中国特色三大关系决定PPP国情）

第三，一定要区分“约束性指标”和“预期性指标”。从生态文明建设被提到国家战略高度以来，生态环境部成为了中央政策向地方推进落地执行过程中最强势的部委。在生态环境部制订的规划的约束性指标作为必须完成的任务目标执行力度十分强。在之前的几个五年周期，约束性指标基本全部按时达成。但是同时我们发现，之前固废相关的内容鲜有进入生态环境部规划的主要描述中。但是在十三五期间，生态环境部设立了固废司，形势正在发生变化。

伴随着生态环境部逐步加强了全国固体废物污染防治的监督管理工作，和技术手段的升级，我们注意到近年来曝出了大量由于固废堆弃的环保督察事件，由此产生了巨大的固体废物应急处理需求，比如这几年污泥的应急处置，在几个省会和直辖市已经释放出大量订单。当然，十四五期内，固废尤其无废的一些要求很可能还进不了约束性指标。

除了约束性指标，我们还要关注的就是预期性指标。预期性指标的强制作用能力与约束性指标相比较弱，也就是说在政策层层下达至执行层面，最终传导、形成市场需求并释放的比例和程度相对较低。对于市场参与者们来说，约束性指标所对应的是更具确定性的近期市场，而预期性指标则对应着不确定更强的中远期市场。因此在审视政策规划的过程中，正确的区分两种指标是一个重要的认知角度。

第四，要辨明本底值的可靠性。对于固废行业的众多细分领域而言，“家底不清”似乎是永恒的主题。例如危废、可回收垃圾等细分领域，哪里有真正的本底值呢？我们目前所能看到的行业数据多是统计、上报而来的，多年来的工作难点始终就在于“摸清家底”。这就给行业发展带来了极大困扰，市场需求到底有多大？区域市场到底有没有饱和？几乎成为了每一个市场参与者的灵活拷问。而从规划角度出发，无论是约束性指标还是预期性指标，在制订时也需要对本底值的客观现状有清晰的认识。实际产生量无从统计，导致本底值的可靠性大幅缩水，这是固废治理行业的特点，也给我们带来重新识别商业机会的出发点。

敬畏市场的力量

在中国特色社会主义市场经济中，除了要尊重政策的威严（有形的手），我们还要敬畏市场的力量（无形的手）。有人说我们像协会，但是E20和协会最主要的区别是什么，是E20从来不耻于谈钱。我们认为无论是从个体企业角度还是整个行业来看，有合规、合理且长期稳定的钱赚，才可能长期稳定地健康发展下去，这也是E20为圈层企业服务的出发点。市场既受政策影响，又由其内在规律所驱动，在生态环境保护领域，并不是国家一个政策出来，就一定能落地的。在《涛似连山喷雪来——薛涛解析中国式环保PPP》一书中，我们希望的是以PPP为例，解析这种国内政策性市场的分析思路（相关阅读→薛涛：如何做好PPP？）。

以PPP在市场上的合规情况为例，上图中的数字是采用某一类合规或不合规的模式的项目数量在该类型所有项目数量中的占比，这些百分比非常强烈的体现了市场力量与政策力量博弈的结果。市场的力量所带来的结果就是“用脚投票”，什么模式稳定、什么模式好，从市场中就能得到答案。但是值得注意的是，并非所有市场上存在的模式都是没有合规风险的，这也是政策有形的手和市场无形的手背后博弈的一部分。2020年我们看到，无论是垃圾焚烧还是环卫，严格合规的项目比例越来越低了。因为自从财政部PPP规则出台后，市场经过一段时间后发现这个规则不好用，但是地方政府还是要融资要把项目落地，前面提到的三大关系发挥作用，于是各种不合规的模式就出现了，正如鲁迅先生说过，“世上本没有路，只是走的人多了也就有了路”。

比如特许经营的环卫项目（推荐阅读→又见环卫特许经营，长沙垃圾转运站预中标公示（附专家点评）；13亿万载县城乡环卫一体化市场化项目用特许经营合规否？，合规瑕疵会导致什么结果？这个事很难一语断之。基于此，我们将环保行业部分领域常见的市场化模式进行整理，形成了一条关于合规性分析的二维坐标，横坐标表示的是合规性维度，图中由右至左的合规的严格性逐渐下降。虽然“存在即合理”，但合规风险不能忽视，同时，合理性强度进一步影响风险（所谓法不责众），而不合理的则无法落地。打个比方来看，就如同在白天交通繁忙的时候闯红灯，和半夜十二点夜深人静的时候闯红灯相比，肯定后者的安全系数高一些，虽然后者合理性更高，但是不代表后者合法合规。

由右向左来看：

首先是“严格合规”，标准是要符合各部委的各个法规体系内的全部规则。这里面最基础的就是如果是PPP项目，首先要入财政部的项目库。值得注意的是，环卫项目与大部分末端治理项目存在较大的资产属性差异，最直观的是其资产规模轻、周期短、投资小。传统的环卫服务更符合政府购买服务要求，而PPP的引入带来了了范围广、内容多、周期长的环卫市场化项目类型，因此在图中不同位置出现较多，相对复杂。

从项目种类来看，河道治理项目在当前形势下能落地肯定会严格合规；而严格合规的末端处理（有运营属性的b类）项目，一般通过BOT的形式开展，既要在财政部PPP库内，同时也会签订特许经营协议；而三年期及以内类型的环卫采用购买服务模式，也是严格合规的。（根据《政府购买服务管理办法》(财政部令第102号)，“政府购买服务合同履行期限一般不超过1年；在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同”，因此服务周期小于等于3年的环卫购买服务项目是严格合规的）。

但需要注意的是“购买服务”不能用于采购设工程，由于这方面要求极其严格，因此不属于我们讨论的合规灰度范围内，而是 “可行”与“不可行”的本质区别。另一方面，3年以上环卫项目较为复杂，目前来看有采用PPP模式（d类）、仅特许经营模式、购买服务模式三大类，按照前文所述严格合规标准来看，仅在财政部PPP项目库内的PPP项目（无论是否含有基建以及基建是否具有运营属性），受财承空间的管控，才是严格合规和绝对安全。

2019年，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号），其中明确提出“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目”，进一步收紧对PPP项目财承空间的要求，导致后续许多大范围、长周期的环卫项目无法通过PPP模式开展。一定程度上变相压制了环卫市场化的高速推进，我们认为这个情况并不合理。正如前文所述，当政策背离合理性时，市场的力量是“用脚投票”，因此环卫的非合规“创新”才如此多发。

从严格合规的项目比例来看，“十三五”期间，垃圾焚烧项目中，严格符合上文所述合规标准的比例只有28.69%，这一比例在餐厨垃圾处理项目中为34.44%，环卫三年以上项目的合规率仅为10.30%。

其次是使用者付费的非PPP的特许经营，其合规性略差于严格入库的PPP项目，虽然理论上这些都属于PPP的范围，但是由于此类项目的收入来源为使用者付费，与财政无关，所以不走PPP流程也是非常安全和普遍的。典型的项目类型主要包括以供水、供电、供气为代表的市政公共服务的a类项目。另外需要注意的是，在固废处理行业中，餐厨垃圾处理及建筑垃圾处理原则上有明确的使用者（污染者），理论上可以以a类项目方式开展。但一方面餐厨垃圾、建筑垃圾处理均有一定公共服务属性，另一方面我国污染者付费的机制尚未得到全面实施，地方政府仍需提供一定的补贴，不能达到完全的使用者（污染者）付费水平。

第三，是有政府补贴的非PPP特许经营。图中标尺可以看出，因为依赖政府支付，此类项目不走PPP程序已经接近合规性的灰度边缘，（主要原因在于财金〔2014〕113号文的附2名词解释规定：“政府付费，是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。”）。值得注意的是，环保领域尤其是固废末端处理的项目普遍具备下列两大特征，使其虽然属于“政府付费”范围却能以非PPP的特许经营模式来操作，也正是市场“用脚投票”的原因。一是，项目的基础设施资产具有某种“设施产权”属性，其原因是“厂区”可以被合法运营，反之如果政府恶意违约则在法理上社会资本可以关闭设施拒绝服务，但关闭可能给城市功能带来某种损伤，也就是我们说的具有“关闭权”。二是，项目基础设施的运行计费可以按量结算（如垃圾焚烧和餐厨垃圾处理等都是按垃圾处理量结算），并在项目交付界面上按质交接和考核，由此这类项目实际上与隐性债务无关。实际数据来看，“十三五”期间，垃圾焚烧项目中采用非PPP的特许经营模式的比例达到71.31%，这一比例在餐厨垃圾处理类则达到65.56%。

而在环卫领域中，含有运营性基础设施建设（主要指末端处理设施、有量价机制的中转站、有使用者付费的公厕等-b类）的环卫项目（如环卫+焚烧、环卫+填埋、环卫+餐厨等），由于打包了一定比例的含有运营属性的相关资产（末端设施），具有一定使用者付费或可行性缺口补助，与上述有政府补贴的非PPP特许经营类末端处置项目有些类似，仍在合规的灰度边缘，但风险则大了一些。“十三五”期间中标的3年以上环卫项目中，此类型占比为0.22%。

第四，是大于三年的纯环卫购买服务项目。服务周期较长（＞3年）的政府购买服务项目（不含基础设施建设）严格来说不满足政府购买服务不超过3年的要求，因此并不严谨合规。但由于环卫服务的主要固定资产（车辆）折旧年限一般为8年左右，导致政府购买服务的3年周期并不能有效利用固定资产的全部价值。目前的解决方案是通过“3×n+m”的形式签订协议。其中“3”为政府购买服务的最长年限-3年，“n”为框架协议循环次数即在3年到期后续签的次数，“m”为剩余年数。最常见为7~9年，即3×2+1~3×3，此种结构下充分利用了环卫车辆的一个折旧周期，对社会资本而言达到投资资金的最大化利用，而对于政府方而言则降低了折旧成本从而在保障服务质量的前提下降低了服务价格，这就是这种形式内在的市场的合理性。该模式顺利开展需要每个周期结束后的绝对续约，而最大风险点在于承诺续签并没有任何政策文件的支持，其合规性存在一定的不确定性。该模式已完全脱离合规，但由于环卫服务的财政支付资金有预算保障，而且其运营属性带来了客户对其服务的依赖，因此采用这种类型仍处于合理的灰度之内。“十三五”期间中标的3年以上环卫项目中，此类型占比为82.34%，在PPP这两年受阻后变得更加普遍。

第五，是非PPP特许经营的环卫项目。服务周期较长（＞3年）的非PPP特许经营环卫项目（不含基础设施建设）属于纯政府付费，没有使用者付费机制，因此不适用特许经营，不合规且合理性较低。类似的还有含有非运营基础设施建设（主要指不含量价机制的中转站、无使用者付费的公厕等-c类）的非PPP特许经营环卫项目，同样没有使用者付费机制。此两类项目有较大合规风险，“十三五”期间中标的3年以上环卫项目中占比为7.14%。

第六，是完全不可行的类型。这类主要是以非运营项目为主，理论上存在，但是事实上无法落地，其实也就不存在风险了。比如我们找不到一个不入财政部PPP库的河道治理项目，这就证明了前面所说的市场的力量，市场的逻辑。不入库，不走财政部的程序，绝对不敢给政府做河道治理，但是相反却敢做没有入库的环卫特许经营，本质就是项目本身的运营属性，是社会资本与地方政府的博弈关系所形成的。这个就是市场的力量。

因此，在分析政策规划结果的时候，离不开对市场底层的力量有所认知，才能对政策和市场结合后产生的产物（项目）有更明确的把握。

不平凡的2020

2020年是一个特殊的年份，根据《Nature》杂志发表的一边论文（Elhacham, E., Ben-Uri, L., Grozovski, J. et al. Global human-made mass exceeds all living biomass. Nature 588, 442–444 (2020). https://doi.org/10.1038/s41586-020-3010-5），2020年人类历史上第一次人造物质总量超过了自然物质总量（如下图中间图表所示）。

何品晶教授讨论的塑料污染问题也愈发严峻，根据该论文数据显示，2020年的塑料总量达到了80亿吨，而全球的动物总质量仅40亿吨。植物方面在2020年总量达到9000亿吨，而人造物质中与建筑相关的水泥钢筋建材等已经达到了11000亿吨。而这些仅讨论了一次生产的人造物质总量，若将人造物质所产生的废物加入其中则更加骇然，如上图中右侧图表所示，其中灰色部分是人类生产生活过程中产生的废物，总量相当于人造物质的20%。何品晶教授的演讲中讲到，废塑料中有3000亿吨进入了水环境（推荐阅读→何品晶：双循环背景下城市固废治理面临的挑战——见微知著，以塑料废物为例）。而据该论文数据显示，有机废弃物尤其是其中工业有机废弃物，比如塑料，在人造物质中的占比其实非常低。由此可见人造物质及与其相关的废物产生量之大，这些，恰恰是我国现在需要建设“无废城市”的原因。（推荐阅读→李金惠：新《固废法》下固废行业发展的机遇与挑战）

固体废物的产生源主要包括工业源、城市源和农业源，这三个来源也正是“无废城市”试点建设中的三大重点。正如前述论文数据显示，无机固废在量上占有绝对的优势。固管中心的陈瑛博士在上午的演讲中也讲到，“无废城市”建设中间有一大块命题是如何解决工业产生的无机物的大量堆砌，比如废矿山、磷石膏等等（推荐阅读→陈瑛：“无废城市”试点初步进展）。另外，矿业大学、硅酸盐学会的王栋民教授也在演讲中对工业无机废物如何循环分享了他的观点（详情请点击：王栋民：无机固废的材料属性及建筑垃圾资源化发展瓶颈与突破）。

随后E20研究院将就以下细分领域，回顾固废产业“十三五”的成就、市场格局和企业个体的表现等，并预测下“十四五”期间各领域的市场空间。下图中看到，每一个细分领域均用两个圈表示，其中外面的大圈是根据各类政策规划所推演出的基本需求，判断的理论市场空间。而中间实心的小圈，则是经过我们详细分析政策环境、央地关系、部委关系、商业逻辑、企业目前的发展水平和技术状态等因素后，我们认为真正能够落地的实际市场空间。

垃圾焚烧

相信市场参与者们都能感受到，2019及2020年两年，焚烧市场的增长已经开始趋于平缓，高速的增长期已经到了尾声。我们跟踪发现，一方面是由于大中城市的焚烧能力趋近饱和，市场逐步向县镇下沉，但整体来看，县镇项目相对体量较小，同时受制于财政能力、垃圾量等因素的考量，县镇项目的商业吸引力也相对较弱。而另一方面则是由于补贴政策的不确定性所带来的影响。虽然在2020年发改委、财政部、能源局三部委联合出台了数个文件推动国补政策改革，但其中仍有各种各样的问题制约着垃圾焚烧行业的进一步发展。比如存量项目何时能全部入库？入库项目是否能足额、及时获得国补资金？新增项目入库后能否足额、及时获得国补资金？国补调整的同时地方补贴（0.1元/千瓦时）的部分是否会有所调整？国补调整后是否能够通过调整服务费的方式平衡相关利益？2021年起的国家补贴逐步完全退出以及“竞争上网”等如何实施？等等。相信这些问题也将在2021年以后的市场中逐步凸显出来。

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图中右上图表可以看出，截至2020年12月，小部分省份尚未完成“十三五”垃圾处理设施建设规划，但从全国角度来看已经基本完成了35.62万吨的“十三五”的规划目标。同时，也已经基本完成了生活垃圾焚烧能力在无害化总能力中占比50%的规划要求。右下角图表中是前文中提到的垃圾焚烧合规率，在2015年到2017年之间，严格合规入库的PPP项目数量占比稳定提升，而后进入了僵持状态。到2020年，垃圾焚烧项目的严格合规率约为28.69%。

另外，我们更关心的是未来市场机会中的变化。上图中左边图表是E20研究院对各省中长期规划的分析。中长期规划中新增生活垃圾焚烧项目的厂均规模已将从2019~2020年的平均值1037吨/日下降至736吨/日，降幅达到30%。右边图表中我们回顾了近10年来生活垃圾焚烧市场中1200吨/日以上的项目数量占比，发现2017~2019年有明显增长，这也是行业内普遍认可的高速增长和项目爆发阶段。而自2019年起， 1200吨/日以上的项目数量占比迎来了拐点。结合左图中对各省中长期规划的分析，我们认为在未来5~10年的生活垃圾焚烧市场中将更多的充斥着小体量的县镇项目，大项目、好项目将减少。另一方面，根据前文所述，我们对各省中长期规划的本底值可靠性进行了进一步考察，发现有些省份若以起中长期规划推演，至其规划期截止，若全部规划能力兑现，焚烧能力已经超过了当地生活垃圾产生总量的100%。若该省份人口不能如长三角和珠三角地区在未来发生强烈吸纳作用，则实际上仍存在落地风险。这也是我们请金海年教授对宏观经济进行讲解的本意之一。在未来我们当从所谓的由量转质，当垃圾焚烧供给趋于饱和的时候，进一步分析经济环境、区位优势、产业聚集的可能，对垃圾焚烧行业在战略分析过程中将是非常重要的一个环节。（相关阅读→金海年：从国际局势和中国经济变化，看环保产业的发展方向）。

另外一个大家关心的问题就是补贴退坡的问题。据E20研究院研究发现，随着2020年后半段开始的存量项目加紧入库工作的推进，目前来看2017年及以前并网发电的存量项目在库比例已经给达到了60%以上，而2018年~2019年并网发电的项目也在此次政策推进过程中加紧入库。另一方面2020年1月20日以后并网发电的项目适用于新增项目的相关管理政策，与存量项目分开管理，因此2020年的项目入库比例相对较高达到了近50%的水平。但由于2020年15亿生物质发电国家补贴额度已经达到，因此剩余项目将纳入2021年的新增额度进行入库。预计未来2-3年，无论是存量项目还是新增项目，都将是入库的高峰期。

另一方面，E20研究院对不同地区对国补退坡的影响进行详细计算，如图中右侧图表所示，颜色越深的地区代表补贴的退坡冲击越大。也从侧面验证了徐海云老师的演讲中曾经说过的，越穷的地方，打击越大（推荐阅读→徐海云：垃圾焚烧要健康发展，钱从哪里来？！）。我们认为，目前这种风险承受力与财政的能力不匹配的状态将给垃圾焚烧市场带来更多的不稳定因素，也是市场参与者们在未来几年中更需要关注的地方。

面对这样一个补贴退坡的情况，E20研究院认为可以通过下列几个方面应对：

一是，我们对在座已经占据了市场化参与份额的90%以上的各家企业呼吁，在2021年以后的市场竞争过程中，一定要把补贴的情况充分的考虑在财务测算中，服务费的价格更多体现实际服务效果，尽可能减小补贴对项目运营带来的影响。二是，市场参与者们将进一步探索工业垃圾、污泥等的掺烧，在“无废城市”建设要求下，工业产生的一部分垃圾最好的去处仍然是焚烧，以及污水处理厂产生的市政污泥，目前来看掺烧依然是较好的选择。三是，垃圾焚烧企业要更多的考虑如何提高发电效率，通过技术手段带来运营质量和效率的提升，达到“节流”的效果。四是，我们希望E20能与整个固废处理产业一起，推动地方政府加快“污染者”付费制度体系的建立、完善。为此我们制作了小手册发放给各家企业。

居民付费完全可以覆盖掉垃圾焚烧补贴所带来的损失。绿色价格机制在供水、污水等领域都有实施，我们相信在不久的未来也将在垃圾焚烧领域看到相关地方进行好的探索。

《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》中提出了，“生活垃圾日清运量超过300吨的地区，到2023年基本实现原生生活垃圾‘零填埋’”。这就意味着填埋场将成为重要的战略资源（推荐阅读→陈朱蕾：我国生活垃圾填埋的战略储备意义和可持续发展）。同时，政策规划角度来看也是对垃圾焚烧市场的促进，但结合演讲开始时讲到的认知规划的角度，我们认为仍需相对谨慎看待。我国共有地级行政区333个，其中95%的生活垃圾日清运量达到300吨以上，县级行政区1871个，大概有50%以上可以达到日清运量300吨以上的标准。根据政策规划推算，我们预计“十四五”期间生活垃圾焚烧的增量市场需求在51.8万吨/日。在考虑到金老师说的人口下滑等因素影响后，按照现在公平与效率博弈的原则国家在偏向效率优先由此在加强中心城市首位度，我们认为在焚烧中间考虑一定的分散的妥善处置的基础所占有的空间，最终会形成22.4万吨左右的实际增量空间。

从市场主体角度来看，我们继续关注近年来三大关系中的所有制关系的变化。左下角，我们关注省级和市级平台发挥的作用。有很多省级、市级平台从市场化空间当中夺走了一定的份额。

在这种情况下，我们看到我们的十大影响力的入围企业占整个垃圾焚烧市场规模的76%，而我们十大影响力企业在其中占了55%。

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右边这张图，是我们对比了污水、垃圾、环卫和危废，大家知道行业集中度代表着一个行业成熟的水平。但是要分析行业集中度，首先要关注该行业的生态，包括政治环境、市场环境等等。比如我们看到污水处理，在2009年以后，进入了集中度高速增长的阶段，这样的增长主要来源于大量的二手项目并购。而在垃圾焚烧领域则呈现出完全不同的趋势，2009年以来垃圾焚烧的集中度一直保持在55%左右。其原因就在于垃圾焚烧在出现建设高峰的时候，特许经营模式已经得到国家、地方政府的认可，大量新增项目以特许经营的市场化方式开展，因此不存在污水处理领域的各地小平台割据的局面，市场化的集中度相对较高。但是这两年我们也看到，一些省级、市级平台公司逐渐进入，获得一部分市场份额，也拉平了行业的集中度的提升趋势。但我们相信垃圾焚烧行业未来在逐步进入并购整合期的时候，会迎来集中度的上扬。

我们对21家入围十大影响力的企业进行数据统计。在这样一个竞争非常激烈的时代，龙头企业依旧取得不错的成绩。另外近年来我们发现，几乎所有企业都在进行或多或少的横向一体化和纵向一体化，对收入构成的分析中我们多年前引入了“可控制性营运收入”指标，大部分的企业已运营的焚烧发电的占比越来越高，也说明了垃圾焚烧已经从大建设阶段进入大运营阶段。其次，他们所获得的环卫项目一直保持和垃圾焚烧项目同比的增长。今年2020年我们有不少的垃圾焚烧企业并购了环卫企业，考虑了环卫、餐厨等等的收入，其中小饼图是本地的专营项目和特许经营的市场化项目对比。

综合上述考量，我们公布2020年度的固废十大影响力企业榜。

垃圾填埋

随着焚烧行业的高速增长，填埋市场有明显的萎缩趋势，但依然是个五百亿的市场，而且很多机会在红蓝海的转换中出现。填埋场数量增速的放缓除了由于城镇化过程中土地资源的价值暴涨，填埋场选址受限以外，另一部分因素来源于由于管理水平较低导致填埋效率低下带来的快速封场以及小、散的非正规填埋场关停退出。而《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》（发改环资〔2020〕1257号）中也提出，“原则上地级以上城市以及具备焚烧处理能力的县（市、区），不再新建原生生活垃圾填埋场”，在这一政策影响下，预计未来填埋场数量（尤其是城市）增速将持续走低。但值得注意的是，在地级以上城市不再新建新的生活垃圾填埋场意味着已有填埋场的存量库容价值将大幅上升，由此也为填埋行业带来新的发展思路以及增长空间。（推荐阅读→陈朱蕾：我国生活垃圾填埋的战略储备意义和可持续发展）

可以看到，目前代表性的技术企业，如建昌环保（推荐阅读→建昌环保魏新庆：新形势下，填埋场的功能转变及价值重建）等，正在进行相关探索并已形成解决方案。其中一方面是对已有填埋场进行管理提升，使剩余库容得以更高效利用，延长整体填埋场生命周期。而另一方面则是对填埋气、渗滤液等可能造成二次污染的物质进行有效管理，包括隔离、收集、利用等。

有机垃圾

近年来行业内普遍感知是有机垃圾谈得非常多，其中一个重要的原因是垃圾分类工作的加速推进。根据“分类投放、分类收集、分类运输、分类处理”的要求，开展了垃圾分类工作，尤其是干湿分离的，就需要有与其配套的末端处理手段，这也是厨余垃圾市场近年来火爆的主要原因之一。左图中所示的是近年来上海市执行垃圾分类后的各类垃圾分出量。可以看到在强制分类后，湿垃圾的分出量直线增长。而可回收垃圾虽然呈现出了更大的增长幅度，但我们认为与前文提到的本底值是否可靠有很大关联。在推进垃圾分类工作之前，可回收垃圾就已经被分出并形成了较好的产业链，且回收量不低，但是由于缺乏相关数据的跟踪统计，这组本底值的可靠性始终存在问题。而在深入推进垃圾分类工作后，政府也加强了对相关数据的统计力度和精度，因此看到绝对数值上面有较大幅度增长，但统计的仅是进入统计体系的量，不一定是可回收的实际收集量。数据的本底掌握在固废领域是非常困难的。右侧这张图是我们根据相关政策规划推算厨余垃圾理论上的整体市场容量，在“十四五”期间可以达到2130亿。

我们要考虑各种各样的要素制约，在右侧技术所分配的空间里，我们没有把简单的厨余垃圾的压榨、焚烧作为一个主流技术手段进纳入市场空间的测算。根本原因是我们认为压榨焚烧终究只是一个过渡手段，通过垃圾分类出来的厨余垃圾只能通过资源化手段处理才符合厨余垃圾处理的初心（推荐阅读→薛涛年度报告（下）：垃圾分类之辩—四大博弈 红蓝交织）。

如前文所述，厨余垃圾市场的释放高度依赖垃圾分类工作的推进程度。从目前我国先进地区的经验来看，垃圾分类工作没有统一答案，将会形成一地一策的局面。而地方推进效果也很难在短期内形成较大程度的提升。因此我们认为厨余垃圾的市场释放面临着比餐厨、垃圾焚烧等领域更艰难的一个局面。我们认为在“十四五”期间，能够落地的市场空间仅有约331亿元，不足理论需求的10%。而这些空间还将在集中与分散两种处理模式中进行进一步分配。

餐厨垃圾角度，我们注意到“十三五”期间越来越多的地方政府出台文件推进污染者付费理念，餐厨垃圾的产生者（餐馆、食堂、商业等）向提供专业服务的第三方（包含收运和处理）支付服务费用。在此推动下，餐厨垃圾处理项目的需求风险将得到改善，配合地方政府对于“泔水猪”、“地沟油”等黑产业链持续打击，餐厨垃圾处理行业发展将趋于健康、稳定。第二，我们也注意到，餐厨垃圾的市场化项目价格这几年有明显提升，尤其是收运处置一体化的项目。我们认为，没有一个好的政府支付的付费价格，没有好的污染者付费的制度，这个行业永远是很艰难的一种生存的状态。

我们从处理需求（产生量）、供给（处理能力）两个维度对餐厨垃圾市场进行分析，提出收运供需平衡度指标，来判断各地收运体系建设的完善程度。从当前处理能力（含远期规划及在建能力）与处理需求的相对关系，即供需平衡能力来看，E20研究院将我国餐厨垃圾处理区域市场整体分为三大区：市场关注区、充分竞争区、需求风险区。其中，当前全国平均收运率水平下的供需平衡线上半区供给整体不足，尚不能满足我国当前较为滞后的餐厨垃圾收运平均水平需求，末端处理市场处于高度蓝海阶段，值得市场重点关注；供需平衡线附近的省份当前处理能力与收运水平下的处理需求大致相当（但对单独省份乃至城市而言存在个体性差异）；当前收运供需平衡线与100%收运率水平时的供需平衡线之间的区域当前餐厨垃圾的处理需求可得到一定程度的满足，且与全国平均水平相较更优，在餐厨垃圾收运体系建设过程中，其处理能力亦需根据本地情况相应提高，末端处理企业需单独识别市场机遇；100%收运率水平时的供需平衡线附近区域省份的末端处理设施规划建设已相对完善，但如末端设施全部落地，则地方政府需警惕收运体系不完善给末端设施运营商带来需求风险。

我们的研究发现，2020年突如其来的疫情对餐厨垃圾处理行业的影响是十分巨大的，但是好在我们国家控制疫情的能力也很强。（详情可参考阅读：新冠固废战“疫”（五）：餐厨处理企业的闯关大考）

左图中所示是前文讲到的餐厨垃圾处理项目中合规的比例，目前来看完全合规率只在34.44%。右图是我们根据规划等内容测算“十四五”期间餐厨行业的市场空间将达到2300亿元。

2020年的市场情况来看，我们可以看到更多的有机垃圾项目出现了，右图中可以看到新增项中，非试点城市的比例达到83%，餐厨垃圾市场空间将进一步打开。同时，有机垃圾资源化处理项目的实施效果评估也将对地方政府、企业起到非常重要的作用。中科院生态所周传斌研究员在演讲中也为大家提供了很好的思路（推荐阅读→周传斌：厨余垃圾资源化利用技术的多维绩效评价、问题与展望）

目前有很多企业已经进入到有机垃圾处理市场竞争中，而凯军老师更以元年来称呼2020年，（请点击王凯军：2020 是有机废物厌氧处理技术发展元年）,我们也开始排有机垃圾的处理规模的排行榜，以后每年大家都可以看到它。我们在这个领域也有很多优秀的技术企业，大家可以参考附后的发言：

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建筑垃圾

建筑垃圾方面，从2018年开始在35个试点城市中先行先试，而后在“无废城市”中也成为重点关注之一。我们预计“十四五”期间建筑垃圾的年产生量将达到35亿吨，存量空间达到800亿元，但是我们认为大概每年有望释放在160亿。

危险废物

危险废物来看，近年来的危险废弃物经营许可证的释放量高度增长（右下图），但同时带来了经营规模的可落地的比例在下降。当然，伴随着中美贸易战，包括产业结构调整，包括地区的要素流动，实际上很多地方产生了局部的不平衡和供过于求的状态，各地的处理价格在今年也发生了较大幅度下降。对危险废弃物这样一个市场化的领域，对于我们企业的精细化运营和网络的前后一体化提出了很高的挑战。

E20研究院在2020年推出了危险废物区域商机密报，为我们的危险废弃物投资运营企业有更好的市场发展的参考，针对性研究各省主要的危险废弃物产生的源头和它的变化。报告中有一个重要的二维的分析图，从许可证的释放率，以及危废的处理率两维指标，来分析不同省份我们企业会面临什么样的经营状态。

本图的左侧是E20统计的危废规模排行榜。2018年下半年以来危废处理市场逐步回归理性：在政府调控下危废处置平均价格稳中略有上升；危废运营企业均将战略重点放在稳步落地新建项目、安全合规运营建成项目上；投资机构在一阵风潮过后也更加理性得看待危废市场。通过对危废处理率以及许可处理量释放率的对比，将各省份按照竞争激烈程度进行划分。四川、山东等省份，因为许可处理量释放率超过100%且危废处理率高，有新批许可证及新建项目机会，就地扩能改造机会较大。内蒙古、湖南等省份，许可处理量释放有待进一步优化；新增产能相对竞争较高。北京、天津、湖北等地区许可处理量释放率较低，有待优化；但危废处理率相对较高，竞争激烈，未来空置许可证将被取缔。江苏、重庆等地区许可处理量释放率较低，危废处理率也较低，有效许可证持有企业需提高实际处理能力，空置许可证需取缔或优化；仍有新建项目/扩能改造的市场空间。青海省许可处理能力释放率低且大量、单一种类危废贮存；容易形成环境问题及市场难题。

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工业垃圾

工业垃圾领域，首先我们注意到工业固废中超过95%为无机固废，主要品种包括尾矿、煤矸石、冶金渣等。而“无废城市”中明确提出了“大宗工业固废贮存处置总量趋零增长”的要求。比如右侧这张图，包括尾矿（减少矿业固体废物产生和贮存处置量）、磷石膏（以用定产）、煤矸石（到2020年，煤矸石等固体废物实现全量利用），这些都需要有大量的技术和商业模式捆绑的创新。我们也相信在未来五到十年，在这方面由于面临巨大的市场机会，但也会有很多困难，包括建材以及填充利用，都是我观察到的，在这个领域突破的商业模式的重点（推荐阅读：王栋民：无机固废的材料属性及建筑垃圾资源化发展瓶颈与突破）。

环卫

首先，2020年总量上看（左图），与2019年比，环卫的市场化比例还有一个上升，2月份受疫情影响有一个明显的深渊式下滑。除此之外，从增速来看，环卫市场化项目的数量增速略有下降（中上图），但是环卫市场化年服规模在上升（中下图）。从“十三五”期间不同服务年限环卫市场化项目平均年服务规模看（右上图），2020年，服务年限10年以上的环卫市场化项目单体平均年服务金额较历史有所增长；右下图是“十三五”期间七大地理区环卫市场化平均年服务金额历年变化情况，华南、西北、东北三个区域平均年服务金额较之前呈现出明显增长。

第二，在服务模式或者商业模式上（或称为政府结算方式），环卫市场化项目购买服务的合规比例在提高。左图，2020年3年及3年以下的购买服务项目数量相较于前几年在增多，并且将“十三五”期间历年购买服务类环卫市场化项目按不同年限进行划分（中上图）发现，合规（服务年限在3年及3年以下）比例在提高。中下图，80%的购买服务类环卫市场化项目年服务金额在5百万及以下。右图为七大地理区5百万以上购买服务类环卫市场化项目平均年服务金额排名，东北地区以平均年服2197万元/年排名第一，其次为西北地区（1809万元/年）。

3年以上的环卫市场化项目来看，左图是“十三五”期间3年以上环卫市场化项目历年情况，3年以上环卫市场化项目采用非PPP特许经营方式的比例越来越高，这是黄色部分所表示的含义；严格走PPP程序的环卫市场化项目比例在下降。

E20研究院针对市政环保理论提出市政环保PPP四分类理论（捆绑商业因素的复合型项目在逻辑上与a类项目接近），分类格局如中上图所示（推荐阅读：【独家】E20研究院 薛涛：市政环保PPP年度盘点：分类后的顶层思考与产业变局）。如前边所说，没有入库的环卫特许经营的本质是，它的运营属性是企业跟政府的博弈关系形成的；但需警惕，仅仅走特许经营流程、不纳入PPP流程后期可能存在一定的风险。中下图则是环卫市场化项目中非PPP特许经营项目的分类，我们可以关注一下：82%的环卫市场化非PPP特许经营项目为d+c类（即环卫的清扫保洁+非运营基建），15%为纯环卫特许经营d类，而环卫+有运营属性基建的d+b类仅占3%。右上图是环卫市场化非PPP特许经营项目的年限分布，其中大部分项目的服务年限在10年及以上，也有少量d类和d+c类项目的服务年限在3至9年（含）。右下图为环卫市场化非PPP特许经营项目的平均年服务金额，d类平均年服为1820万元/年，d+c或d+b类项目则平均年服略高些，在4000万元/年左右。

我们看到在环卫市场化项目中间，左上图：超过10年以上的项目，很大的比例是城乡环卫一体化项目，并且城乡环卫一体化项目的平均年服务金额较大（左下图）。我们还关注一点，在“十三五”期间，3年以上的环卫市场化项目中（中上图），横向一体化的比例越来越高了，2020年较为明显。横向一体化就是我们说的城市管理服务，侨银（原名：侨银环保科技股份有限公司）已经更名了，叫侨银城管（现名：侨银城市管理股份有限公司）、北控叫北控城服（北控城市环境服务集团有限公司）；我们环卫公司喜欢叫城市服务集团，背后隐藏的就是政府在横向一体化之间，不是把更多环保设施给他们，而是把更多的城市管理比如电力、路灯、下水道等等交给了我们环卫公司。城市市政、环保这两个概念是有交集，但是也有不同点。右图是“十三五”期间不同城市环卫一体化项目的平均年服务金额，五线城市的环卫一体化项目平均年服务金额最高。

在这种情况下，我们注意到，环卫运营门槛比较低、大量企业在不断进入，会不会对环卫行业产生很大冲击？左图为环卫市场化社会资本参与数量历年变化，粉色柱形代表了当年某社会资本有环卫项目在运营服务期内的企业数量累计，每年都有大量的企业进入环卫领域，不光垃圾焚烧企业等固废、水务A方阵企业，还有物业公司、房地产公司都纷纷进入环卫市场。右侧是环卫市场化不同类型社会资本参与情况（按企业数量），整体看，物业保洁类出现的环卫公司数量占比实际是在下降的，不能因为一两个个别新闻影响了我们对市场的宏观判断，数据才是真实的。

“十三五”期间历年不同类型社会资本平均中标年服务金额（左图），我们有一万多家环卫企业，都把它们贴上标签统计出来。老牌的地方环卫企业市场化（比如北京环卫）以及固废、水务A方阵扩张类企业（包括深能、瀚蓝）的单体项目规模较大；除了这两类之外，第三类车辆装备市场化延伸企业单体项目规模也相对较大。所谓的物业公司（物业保洁市场化延伸）拿到第六名，也就是仅拿到最小的单体项目规模，物业本身在环卫领域并不一定非常强，因为毕竟是院子内外两件事。从中间这张图可以看到，历年以来物业保洁市场化延伸类企业所拿项目的年服务金额占比没有明显的上升。

第三部分，右上角看到白色的部分是2020年大型房地产公司在环卫所占的蛋糕，这些地产公司包括碧桂园、保利等等，大型房地产公司总共拿了物业保洁市场化延伸类企业环卫市场总份额的2%。其实这类案例里是房地产公司通过直接并购专业环卫公司进入环卫市场，这种模式并不支持所谓的物业公司就具有特殊优势能够大举侵占环卫市场的判断。大型地产类物业企业在2020年1-10月份中标情况（右下图），年服务金额仅占0.31%。这个数据才是所谓大型地产类物业公司在这个行业所占地盘的真实表现。

对于环卫市场化比例，我们一般认为是个市场空间的剩余部分。不少测算采用类似水务或固废的方式，因此表现出环卫市场比例提升非常快，大概去年就达到60%了。但是，环卫市场化的期限不少都远远短于污水垃圾的市场化的25年以上的持有期，所以这样的测算方式严重低估了专业、大型的市场化的环卫公司的市场机会空间。这些企业手里拿的项目大多是3年（含）以上的。因此，我们以3年及以上作为分界，叫“环卫商占率”，我认为一方面这部分环卫项目续签概率高，而且这里面大部分是8年、10年以上的优质项目，可以近似污水垃圾那种被专业大型公司长期持有的局面，来表现环卫市场化的已分配份额。我们以环卫商占率的定义来重新计算后发现，商占率的增长速度相对较慢，原因是这几年环卫整个服务空间在高速增长，地方政府愿意花更多的钱把环卫做大，因此分母也在变大。整个环卫市场在增加，而商占率本身从PPP高速推进的那一年开始，在17年、18年得到10%增长之后，随着PPP的停滞，也进入了一个相对缓和的阶段。商占率这两年停滞在33%左右，即可以理解为还有67%的市场留给环卫市场化企业去瓜分。

环卫商占率计算公式=3年及以上环卫项目年服务总额/环卫项目年服务总额×100%

第二个我们很关注的问题--行业集中度，我们看到，第一，左下角这张图比较直观，环卫十大影响力企业占16%，小于垃圾焚烧的十大占比。右侧证明了这一点，根据商占率重新计算环卫行业商占集中度，我们只考虑3年及以上的项目，一个令人关注的数据出现了，行业集中度从39%降到27%。原来我们也认为环卫集中度是下降的，但是没下降那么多，为什么？说明环卫领域的生命周期目前还处在市场早期的高速变动中，大量企业依然在进去。当然也有相对集中度高的地方，左上角这张图，如果出现的是1亿以上的项目，还就是那十几家，但年服5百万以上至1亿元以下的项目中标的企业数量在历年增加，竞争激烈。

这个市场的不稳定非常明显，但是马太效应依然存在，3年以上环卫市场化项目，十大影响力企业占比远远高了很多。这个市场实际上被分为两层，高的一层是商占率计算的这一层，少量大公司具有绝对优势，项目平均规模也较大持续期较长，续签稳定性较高，而低的一层则鱼龙混杂，项目相对也小，其分配的格局随时都会被打破，除非被整合提升到上一个阶层。以下是环卫市场2020年度的排行榜，经过一年之后，各家取得的成绩，包括年服务金额、2020年新增等等维度。

经过这样的分析，再加上我们的行业集中度，再次公布今年的中国环卫十大影响力企业（榜单见PPT）。下面请参考我们两家优秀代表企业的发言。

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这是我报告的全部，再次恭喜各位上榜的优秀企业，全部名单请参考—2020固废&环卫十大影响力企业等11大榜单出炉，明年见！ 

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